申请人：姚XX

被申请人：旌德县旌阳镇人民政府，住所安徽省旌德县旌阳镇胜利路。

法定代表人：何艳华，镇长。

第三人：汤XX

第三人：XX村民委员会

法定代表人：郭XX，主任。

申请人对被申请人作出的《依法履职情况答复书》（旌阳信〔2023〕121号）不服，于2024年1月29日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理。行政复议期间，本机关依法通知汤XX、XX村民委员会作为第三人参加行政复议，依法听取了当事人的意见。现已审理终结。

申请人请求：1.依法确认被申请人作出的《依法履职情况答复书》（旌阳信〔2023〕121号）违法。2.责令被申请人依法履行法定职责，核算并支付申请人征地款。

申请人称：1.2002年，原承包人因其自身原因自愿退出土地二轮承包，XX村民组经过会议，有8户承包了这些土地。我种了汤XX家1.3亩（苦家树庄下0.9亩，大塘岗上0.4亩），现在被安高速征用。2016年颁发的农村土地承包经营权证，未将这些土地登记在原承包人的确权证上，农业局的颁证行为是对生效的农村土地承包合同的确认。2016年土地确权登记时，承包方承包地块调整，调整结果经农户签字确认并进行了公示。2.《民法典》第188条规定向人民法院请求保护民事诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的依照其规定，但是，自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。原承包人阻拦我领取征地款于法无据。

申请人认为：被申请人在案涉争议土地承包权转移性质认定方面存在事实认定不清且适用法律错误的问题，其调查完全是局限在表面，而随意作出的结论，是对广大农户的不负责任的行为，行政行为明显不当。

一、（一）申请人已取得了土地承包经营权，案涉争议土地转移的性质非土地流转，实质是土地承包经营权的调整。首先，原承包人早已在2002年书面放弃了对案涉争议土地的承包经营权，故案涉的争议土地的性质属于《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条规定的承包方依法、自愿交回的情形。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条规定，下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（三）发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的。中华人民共和国农业农村部令2023年第1号《农村土地承包合同管理办法》第十八条规定，承包方自愿将部分或者全部承包地交回发包方的，承包方与发包方在该土地上的承包关系终止，承包期内其土地承包经营权部分或者全部消灭，并不得再要求承包土地。根据以上法律法规，案涉的争议土地，原承包人书面承诺放弃，且移交给申请人承包经营了二十二年，而原承包人亦从未主张过权利，显然其属于上述法律规定的情形。且当时处于二轮承包期间，原承包人属于依法放弃土地承包经营权，村集体将土地发包给申请人并无不当。其次，根据旌德县农业农村水利局出具的《答复书1》中涉及村民组退耕还林的具体情况可见。各个承包农户不是简单的土地移交，而是很多农户交叉调整，目的是便于土地管理的优化。故由此可见，其完全不符合土地流转的情形。第三，申请人取得承包经营权后，也是由申请人依法履行缴纳农业税的法定义务。申请人已与村集体达成承包土地的一致意见，《民法典》第四百九十条规定，法律、行政法规规定或者当事人约定合同应当采用书面形式订立，当事人未采用书面形式，但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。这些土地农业税由申请人所交，故可见申请人实质履行了土地承包经营的合同义务，形成了事实的土地承包关系。

（二）被申请人对案涉争议土地承包权转移性质认定缺乏根据。《答复书1》称“从留存的纸质材料上看，该村民组黄XX户、姚XX户、汤XX（方XX）户于2002年1月份退出承包给本组其他农户开展退耕还林，方XX等户于 2002年6月退出承包”。之后，在旌德县农业农村水利局在未提供任何事实及法律依据基础上，径直认定案涉争议土地系土地流转性质，明显有违合理、合法的行政要求。且土地流转是在2002年8月29日《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）颁布后方才有相应的概念，并在2003年3月1日实施，故申请人与村集体达成的绝非土地流转的意思表示，该土地承包权转移性质也明显不属于土地流转。《答复书2》称，林权证不能作为土地承包权变更的证明。《安徽省退耕还林工程管理办法》的第八章保障措施：第四十一条县级人民政府或其委托的乡级人民政府与退耕户签订退耕还林合同后，乡级人民政府应当协调有关农村集体经济组织对原土地承包合同的有关内容做相应调整。原土地合同未进行变更与注销，是当时乡级人民政府工作不到位，不应由农户承担这份责任。

（三）被申请人适用法律错误。首先，被申请人在认定土地性质时适用法律错误。案涉争议土地是二轮承包时，原承包人依法，自愿交回的土地。非被申请人所述的，“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的情形。”，故其相应的程序依据也不应当参照此法条进行。其次，根据法不溯及既往原则，案涉争议土地不应当适用《中华人民共和国农村土地承包法》。根据被申请人相关调查结果显示，案涉争议土地调整早在2002年便已完成，而被申请人依据的《中华人民共和国农村土地承包法》最早颁布时间系2002年8月29日颁布，实际施行时间是2003年3月1日，即2003年3月1日起方发生法律效力。上述法律只能适用于颁布生效之后期间发生的行为和事件，对于颁布之前发生的情形并不适用。案涉土地变更调整属于当时历史时期法律、法规空白情形下产物，应当尊重历史，尊重事实。

二、土地转包虽涉及农户，但政府及村集体是相应土地承包政策的引领者，相应的程序不完善非农户责任，而是相关责任单位履职缺失，更不应当由农户承担其不利后果。尤其是在需要缴纳农业税的当时，广大农户能够积极承包土地，响应国家退耕还林的号召，积极缴纳农业税，是农户积极扛起社会责任的体现。对于案涉的争议土地，村集体已然与申请人达成承包的一致意思表示，被申请人却强行认定为土地流转，被申请人错误的履职行为，不仅是对广大农户积极性的伤害，更有损政府公信力。《答复书1》称“从当事人提供的和旌阳镇人民政府收集的材料来看，该村民组二轮土地承包共有47承包户，未见相关耕地调整会议记录，从退耕还林登记的资料来看也只有19户农户参与（实际27户，说明职能部门未进行调查，现村民组还有40户），达不到本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意要求。”为由，认为不符合土地承包法第二十八条之规定，进而认定申请人未取得土地承包权，其实质是将相应的程序记录的缺失的责任以及相关的举证责任全部转嫁给了普通农户。且其仅从未有相关会议记录为由而认定该调整，未经集体经济组织成员的村民会议或村民代表会议的同意，亦缺乏根据。结合当时农村实情，以及风俗习惯，集体经济组织召开村民代表大会往往随意选取时间、地点，并采用简单表决方式，距离现在已22年，会议记录已不复存在。

三、被申请人无权认定案涉承包土地的性质，也无权对申请人及集体经济组织对案涉土地的经营关系进行认定，被申请人的行政行为已突破其权限范围，显属不当。根据《农村土地承包法》第五十一条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。故被申请人对案涉事项仅有协助调解的权限，并无裁决权。同时《土地权属争议调查处理办法》第十四条明确排除了农村土地承包经营权纠纷不属于《土地管理法》第十四条规定的土地所有权和使用权争议，也就不属于人民政府确权处理的范围，被申请人裁决承包权属于超越职权的违法行政行为。

申请人提供的证据：居民身份证复印件1份、林权证（旌林证字（2005）第3400222419号）复印件1份、旌阳镇政府《依法履职情况答复书》（旌阳信〔2023〕121号）复印件1份、农业税完税证（NO：06888182）复印件1份、汤XX申请复印件1份、村民证明复印件1份、2003年度旌德县定产征收农业税通知书签收回执复印件1份、县林业局依法履职情况答复书（林复〔2023〕6号）、XX村民组退耕还林统计表复印件1份、县农水局依法履职情况答复书及进田出田统计表复印件1份。

审理期间，被申请人作出《撤销依法履职情况答复书》（旌阳信〔2024〕14号），撤销《依法履职情况答复书》（旌阳信〔2023〕121号），并送达申请人。

被申请人提供的证据：《撤销依法履职情况答复书》（旌阳信〔2024〕14号）及送达证明复印件各1份、徽商银行电子回单（流水号：3984616、1742733）复印件各1份、《关于姚XX信访事项的交办函》（旌访函〔2023〕282号）复印件1份、《关于姚XX信访事项的交办函》（旌访函〔2023〕285号）复印件1份、《关于姚XX信访事项的督办函》（旌访督办函〔2023〕121号）复印件1份。

第三人未提交书面意见和材料。

经审理查明：申请人和第三人汤XX系XX村XX村民组村民，安旌高速项目征收了XX村XX村民组的部分土地（其中包含申请人与第三人汤XX的争议土地），并向第三人XX村委会支付了土地征收补偿款，申请人因不满其未获得争议土地的土地补偿款，2023年10月13日向旌德县信访局反映其有林权证，要求按林权证发放土地征迁款，第三人汤XX要求按照二轮土地承包时情况发放土地征收补偿款，旌德县信访局作出交办函（旌访函〔2023〕282号），将该事项交办至被申请人以及旌德县征迁办处置。2023年10月17日，申请人向信访局反映，要求确认争议土地的承包经营权归其所有，旌德县信访局作出交办函（旌访函〔2023〕285号），将该事项交办至被申请人、旌德县农水局以及林业局处置。因不满被申请人对上述事项的处置，申请人于2023年12月5日再次向旌德县信访局反映，旌德县信访局作出督办函（旌访督办函〔2023〕121号），要求被申请人依法妥善及时处理。被申请人于2023年12月25日作出《依法履职情况答复书》（旌阳信〔2023〕121号），告知申请人林权证不能作为土地承包权变更的证明，将争议土地转移认定为申请人与第三人XX村村委会之间的土地流转，申请人仅享有地面附属物青苗补偿款。因《依法履职情况答复书》（旌阳信〔2023〕121号）存在错误，2024年2月9日，被申请人作出《撤销依法履职情况答复书》（旌阳信〔2024〕14号），撤销《依法履职情况答复书》（旌阳信〔2023〕121号），并于2月20日送达申请人。2024年2月26日，申请人递交行政复议变更申请，将“依法撤销被申请人作出的《依法履职情况答复书》（旌阳信〔2023〕121号），责令被申请人重新作出答复书”的请求，变更为“依法确认被申请人行政行为违法”。

上述事实有申请人、被申请人提供的及本机关调查的下列证据证实：居民身份证；林权证（旌林证字（2005）第3400222419号）；农业税完税证（NO：06888182）；2003年度旌德县定产征收农业税通知书签收回执；徽商银行电子回单（流水号：3984616、1742733）；《关于姚XX信访事项的交办函》（旌访函〔2023〕282号）；《关于姚XX信访事项的交办函》（旌访函〔2023〕285号）；《关于姚XX信访事项的督办函》（旌访督办函〔2023〕121号）；《依法履职情况答复书》（旌阳信〔2023〕121号）；《撤销依法履职情况答复书》（旌阳信〔2024〕14号）及送达证明；调查笔录。

本机关认为：一、《中华人民共和国土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。由此可知，对于土地承包经营纠纷，被申请人仅有调解的权限，而被申请人作出的《依法履职情况答复书》（旌阳信〔2023〕121号）称“你户退耕还林办理的林权证不能作为土地承包权变更的证明”“应认定为集体经济组织与信访人属于流转关系”，实际上对土地承包经营纠纷的裁决，系超越职权的行政行为。

二、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第一款第（七）项规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案”。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（六）项规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（六）承包地征收补偿费用分配纠纷”。征地补偿款应由村民会议讨论决定，本案中申请人应向XX村村民委员会主张给付征地补偿款，由征收补偿引起的民事纠纷亦可通过人民法院诉讼解决，而非向被申请人主张。因此，对于申请人要求被申请人核算支付征地款的复议请求，本机关不予支持，申请人可以向XX村委会提出或者向人民法院诉讼。

三、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条规定：“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外”。本案中，被申请人已作出《撤销依法履职情况答复书》（旌阳信〔2024〕14号），主动撤销了《依法履职情况答复书》（旌阳信〔2023〕121号）。申请人要求确认被申请人作出的《依法履职情况答复书》（旌阳信〔2023〕121号）违法，但被申请人不具备对土地承包经营纠纷作出仲裁的行政主体资格，其出具《依法履职情况答复书》（旌阳信〔2023〕121号）的行为，系超越其法定职责和权限的无效行政行为。

根据《中华人民共和国行政复议法》第六十七条的规定，本机关作出决定如下：

确认被申请人对申请人姚XX、第三人汤XX作出的《依法履职情况答复书》（旌阳信〔2023〕121号）无效。

对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内，向宣城市中级人民法院提起行政诉讼。

 

             行政复议员      张迪泓

                      行政复议员      侯卫琼

                      行政复议员助理  张  信

 

二〇二四年三月二十一日