6月1日，《乡村振兴促进法》正式施行，这是我国第一部以“乡村振兴”命名的法律，也是“三农”领域的基础性、综合性法律。

实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴，是乡村全面振兴的核心内涵和主要抓手。《乡村振兴促进法》以“五大振兴”为主要目标，并将城乡融合、扶持措施和监督检查单列成章，合计10章，共74条内容。

与之前的法律法规相比，《乡村振兴促进法》有哪些不同之处？施行之后可能会产生哪些影响？后续还有哪些工作要做？

法律创新与保障落实

2018年中央一号文件提出要强化乡村振兴法治保障，“抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。”2020年，《乡村振兴促进法》纳入全国人大常委会当年立法规划，先后经过三轮审议，于今年4月29日表决通过。

从内容来看，《乡村振兴促进法》围绕“乡村振兴”展开，将之前与三农相关的、有效的政策以法律的形式固定下来，为乡村振兴工作提供长久的法律保障。

中国农业大学人文与发展学院法律系教授、农业与农村法制研究中心主任任大鹏在接受21世纪经济报道记者采访时表示，《乡村振兴促进法》从体制机制方面对政府和社会各方提出明确要求，是保障法治实施的基础性法律。有了这部法律，包括各级政府、社会相关部门、社会资本在内的所有乡村振兴有关方面的工作都应该依法开展。

与政策文件相比，法律具有稳定性、可预见性和强制性。

任大鹏指出，与政策的灵活性相比，法律具有稳定性，在决策中有法可依，避免滥用权力，按领导个人意志办事；法律具有可预见性，包括政府和社会公众在内，都能够以《乡村振兴促进法》为参照系，预测其行为是否与法律相符；法律具有强制性，《乡村振兴促进法》主要强调政府职责法定化，如果没有按照法律规定履行义务，就要承担相应责任。

江苏省农业科学院农业经济与发展研究所副研究员孙小龙告诉21世纪经济报道记者，法律具有强制性，《乡村振兴促进法》将相关政策、文件建议和指导意见等以法律形式固定，意味着后续人财物投入，尤其是财政投入要优先保障农业农村。

《乡村振兴促进法》并不只是简单“照搬”之前的政策，在此基础上还做了一些“补白”工作。

中国社会科学院政治学研究所副研究员陈明在接受21世纪经济报道记者采访时举例，比如在乡村振兴扶持措施方面，虽然之前政策文件中有相应规定，但发布机构各异，内容分布零散，缺乏系统化框架，地方在推进乡村振兴工作的过程中可能存在不确定性。《乡村振兴促进法》将扶持措施单列成章，搭建了 “一揽子”扶持政策框架，地方可以结合实际选择合理措施。

从“促进法”的法律属性来看，陈明认为促进法的内核是保护和规范，“就是政府要促进乡村振兴，但又不能滥用或放弃这个权力”。陈明指出，促进法一般在相关领域具备一定基础发展条件之后才能制定和执行，从宏观上推动特定领域和产业的发展，主要起正面引导作用，单靠促进法很难形成司法适用。

“它和其他法律里规定特定权利与义务关系，用惩罚和规制手段进行约束不同，这恐怕是理解《乡村振兴促进法》的一个根本性问题。” 陈明说。

任大鹏认为，不同法律的实施方式不同，《乡村振兴促进法》从法律属性来讲是促进法，但并不意味着其没有实施的工序和手段。《乡村振兴促进法》专设“监督检查”章节，通过设定政府职责、人民代表大会的监督机构和监督机制，以及自上而下和自下而上的现代化体制来保障落实。

陈明提醒，虽然《乡村振兴促进法》直接以“乡村振兴”命名，但并不意味着只有这一部法律来调整和规范乡村振兴工作，现在涉农的30多部法律都与乡村振兴有关。

任大鹏指出，30余部涉农法律的立法价值、立法目的和制度安排不同。如就农村土地承包制度而言，《乡村振兴促进法》关于土地承包制度的规定是原则性的，而《农村土地承包法》则对其进行详细规定。

任大鹏补充，在其他涉农法律的基础上，《乡村振兴促进法》进行了部分创新。如在《土地管理法》关于集体经营性建设用地规定的基础上，进一步强调优先用于发展集体所有制经济和乡村产业。

“《乡村振兴促进法》是‘三农’领域的基础性、综合性法律，对乡村振兴有关工作进行了全局性、原则性规定，其中很多内容还超越了原有专门法律的规定范围，这体现了《乡村振兴促进法》的统领性作用，”任大鹏说。

如何填补乡村振兴短板

《乡村振兴促进法》正式实施前，全国各地密集挂牌乡村振兴局。21世纪经济报道记者不完全统计发现，仅5月31日，就有浙江、江苏、湖北、北京、太原、天水、晋中、吕梁、成都、朔州十数个省市挂牌乡村振兴局，多省市乡村振兴局由当地扶贫部门调整重组而来。

我国脱贫攻坚战取得全面胜利，转入乡村振兴阶段，扶贫办完成历史使命退场，乡村振兴局接棒。任大鹏指出，从脱贫攻坚到乡村振兴需要一个过程，5年巩固期内将保持原有政策不变。在脱贫攻坚和乡村振兴战略有效实施的衔接过程中，国家乡村振兴局和地方乡村振兴局可能要担负更多职责。

任大鹏认为，乡村振兴局的成立为《乡村振兴促进法》的全面实施奠定了工作基础。但实施乡村振兴战略绝不仅仅是乡村振兴局的事情，《乡村振兴促进法》对各级政府及政府相关部门都提出了明确要求。“《乡村振兴促进法》里面特别大的一个亮点是党政同责，所以有很多责任既是政府的责任，也是各级党委的责任。”

任大鹏介绍，除了成立乡村振兴局，各地积极进行《乡村振兴促进法》的学习推广和宣传教育之外，很多国务院直属部委和财政部等有关部门都成立了乡村振兴工作领导小组，部分地区已开始制定《乡村振兴促进法》实施条例和实施细则。各级政府和有关部门从机构设置、体制机制、宣传动员等方面为全面实施《乡村振兴促进法》做准备。

孙小龙指出，由于我国地域广袤，区域发展不平衡，乡村振兴工作进度各有不同，《乡村振兴促进法》中原则性的规定在具体落地过程中可能会面临一定挑战。一方面，现实中可能会遇到法律未明确的情况，另一方面法律规定与现实情况之间可能存在差异。

除此之外，任大鹏指出，乡村在“五大振兴”方面还存在短板，如城乡产业发展存在巨大差距、乡村人才流动机制比较落后、制度保障尚不充分、组织建设尚不完善等，除此之外，还存在城乡公共服务均等化尚未实现等问题。

任大鹏说，这些都是《乡村振兴促进法》实施过程中的重点和难点，也是法律在制定过程中瞄准的目标。“《乡村振兴促进法》提出了要求，但怎样去把这些要求变成工作指引，变成各级党委和政府在工作中的基本导向和抓手，其实还有很多工作需要开创性地去发展。”

后续在《乡村振兴促进法》的实施过程中，围绕 “五大振兴”，还需要很多更细化、更可操作、更可落地的制度安排。任大鹏举例说，“如《乡村振兴促进法》针对生态振兴作了很多基本的制度要求，强调生态修复和生态补偿制度，但生态修复由谁来修复，怎么修复，修复到何种程度，生态补偿由谁补偿给谁等等，都需要进一步细化”。

孙小龙以关注度颇高的农民自愿进城落户，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权(即“三权”)等作为农民进城落户的条件为例，讨论《乡村振兴促进法》施行之后仍待完善的相关工作。孙小龙指出，农民自愿进城落户，不得以强制退出“三权”作为落户条件并不是“新规定”。

往前溯源，在《农村土地承包法》、《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》、《土地管理法》(修正案)等法律、政策文件和会议中都有相关内容涉及。除了不得以强制农民退出“三权”作为进城落户条件之外，孙小龙指出前述法律、政策文件和会议还鼓励满足一定前置条件的已进城农民自愿有偿退出“三权”。

孙小龙说，很多农民进城落户是短期融入城市，一旦出现变故，可能会回到农村，届时“三权”能够为农民提供基本的财产性收益以维持基本生活。《乡村振兴促进法》将其以法律形式固定下来，进一步保障进城落户农民的合法权益。

孙小龙认为，目前这一规定还存在体制机制不健全、补偿标准不合理、后续权益保障不到位等问题，还需要进一步完善。如在后续权益保障方面，完善进城农民社保、就业、卫生、教育等方面的保障，免除农民进城落户自愿退出“三权”的后顾之忧。

任大鹏指出，在细化法律执行工作的过程中，“因地制宜”是《乡村振兴促进法》强调的五大原则之一，各个省、直辖市、自治区要结合地方乡村发展特点，对《乡村振兴促进法》的具体措施进行细化，“通过地方立法的方式来体现因地制宜的指导思想”。