申请人：旌德县XX食品有限公司。

法定代表人：王XX。

委托代理人：赵XX。

被申请人：旌德县庙首镇人民政府，住所安徽省旌德县庙首镇108号。

法定代表人：陈福银， 镇长

申请人不服被申请人作出的依法履职情况答复书（庙访〔2025〕17号），向旌德县人民政府申请行政复议，本机关依法于2026年3月5日受理，于2026年3月26日通过互联网等听取当事人的意见。本案现已审理终结。

申请人请求：给予旌德县XX食品有限公司位于XX项目西边坑塘水面的平整复垦许可。

申请人称：旌德县XX食品有限公司投资兴建的安徽XX旅游观光园中果蔬采摘园和生态鱼塘，因果树品种选择不当，栽后多年逐渐死亡，造成部分土地荒芜，鱼塘及部分林地被XX项目土地平整水土流失覆盖，现急需平整复垦并拟栽山桐子项目，然报镇政府及相关部门多年、多次，未做任何答复。经信访后庙首镇政府下发依法履职情况答复书（庙访〔2025〕17号）载明“信访事项属于本机关职权范围，本机关决定受理……目前暂无该业务的专项行政许可事项。经核查，县自规局……已责令您在30日内按规定复垦。”这一答复早该在我们以前多次申请时就应该做出，而不是我们擅自复垦后县自规局给予查处后的答复，更何况我们申请复垦的图斑并不是上述查处的图斑，也没有基本农田，大部分是水塘，也有一小部分是林地等实际上已经荒芜的土地，作为地方一级政府怎么能未经调查，妄下结论？更不能一概而论、偷换概念，甚至倒打一耙。

申请人在复议申请书中请求，给予其投资的安徽XX旅游观光园部分荒芜土地的平整复垦许可。申请人在补充意见中变更请求，要求主管部门给予旌德县XX食品有限公司位于XX项目西边坑塘水面的平整复垦许可，并明确XX项目西边坑塘水面在原请求范围之内。

申请人提供的证据：法定代表人身份证复印件1份、依法履职情况答复书复印件1份、责令改正违法行为通知书复印件1份、申请复印件11份、关于旌德县XX食品有限公司安徽XX旅游观光园建设项目备案的通知复印件1份、旌德县企业投资项目备案表复印件1份、XX公司荒山荒地复耕前照片18张、XX公司荒山荒地复耕施工照片复印件2张、复垦种植照片复印件10张、土地流转协议复印件4份、营业执照复印件2份、关于安徽XX旅游观光园区建设项目开展前期工作的函（发改投资〔2013〕183号）复印件1份、关于要求对安徽XX旅游观光园区建设项目进行项目规划预审的函（庙镇〔2013〕59号）复印件1份、关于安徽XX旅游观光园区建用地预审的函（旌国土资预审〔2013〕28号）复印件1份、安徽XX旅游观光园建设项目建议书复印件1份、安徽省宣城市中级人民法院民事裁定书（（2025）皖18民终XX号）复印件1份、再审申请书复印件1份、平整土地种植山桐子项目位置图1份。

被申请人称：2025年7月29日本机关收到旌德县信访局交办的信访事项（旌访函〔2025〕101号），反映“安徽XX旅游观光园荒芜土地要求平整复垦许可”问题。本机关高度重视，立即安排工作人员核查，并于2025年12月30日作出案涉答复。因申请人不服提起行政复议，本机关现就相关事实与法律问题全面答复如下。

一、经核查确认的事实与依据。针对申请人所涉“土地复垦”及“使用权”的问题，本机关通过查阅权责清单、调取专业部门数据及审查协议，查明以下事实：

1.依据权责清单，明确镇政府不具有复垦许可职权。根据《安徽省宣城市旌德县庙首镇履行职责事项清单》，庙首镇人民政府行使的权力事项中，不包含“土地复垦验收”“临时用地审批”等行政许可事项。土地复垦方案的审批、验收及监管，依法不属于乡镇政府法定职权范围。

2.根据自规部门套图，确定土地范围及性质。经调取县自然资源和规划局“三调”图斑数据及土地利用现状图（详见证据材料）比对核查，案涉“安徽XX旅游观光园”范围内土地，涉及耕地、林地、坑塘水面，土地性质及规划的最终认定权属于县级以上主管部门。

3.依据流转协议，确定公司具有民事使用权。经审查申请人提供的《土地流转协议》，该协议仅确立了申请人与村集体之间的民事承包关系，赋予了申请人土地的农业经营使用权。但依据法律规定，民事合同的效力不能替代行政审批，承包经营权不能等同于土地用途管制的法定义务。

4.依据现有法律规定，公司拟实施的“平整复垦”行为合法性存疑。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、第七十六条及《土地复垦条例》规定，禁止擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。土地复垦应当按照“谁损毁、谁复垦”的原则，由县级以上地方政府自然资源主管部门进行验收。

需特别指出的是：县自然资源和规划局已于2025年8月19日对申请人下达《责令改正违法行为通知书》（旌自然资规执责改〔2025〕8号），明确指出其部分行为涉嫌违法，需恢复土地原状。申请人所称“荒芜土地”若涉及改变原地貌进行“平整复垦”，实则可能涉及新的建设用地审批或林地使用审批，均不在本机关职权范围内。

综上，案涉事项核心为行政许可及违法性质认定，属于县级以上主管部门的专属职权。本机关在信访核查中已尽到告知和引导义务。

二、答复意见与法律依据。1.关于程序合法性问题。本机关作出的《依法履职情况答复书》（庙访〔2025〕17号）系基于信访交办件的程序性回复。根据《信访工作条例》第二十二条、第三十三条之规定，对于不属于本机关职权范围的信访事项，应当转送有权处理机关办理。本机关在核查后，告知申请人向有权机关申请办理，该行为属于程序性告知行为。2.关于实体处理权限问题。职权依据：依据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第七十六条及《土地复垦条例》第五条之规定，土地复垦的验收、许可及违法查处职权主体为县级以上地方人民政府自然资源主管部门。本机关无权就“土地复垦许可”作出任何实体批准。

综上所述，申请人申请的事项在实体上依法不属于庙首镇人民政府职权范围。本机关作出的案涉答复仅为程序性指引告知，未侵害申请人合法权益。恳请旌德县人民政府依法审查，并作出如下决定：1.若复议机关认为程序性告知行为不当，恳请确认原答复行为系超越职权；2.同时，为实质性解决行政争议，恳请责令有管辖权的旌德县自然资源和规划局，依法对申请人提出的“复垦许可”申请或土地违法行为处理事宜予以受理、审查并做出处理决定；3.驳回申请人针对庙首镇政府的其他复议请求。

被申请人提供的证据：旌德县信访局《信访事项交办单》（旌访函〔2025〕101号）复印件3份、庙首镇人民政府《依法履职情况答复书》（庙访〔2025〕17号）及送达回证复印件3份、旌德县庙首镇人民政府权责清单（涉及土地相关部分）复印件3份、县自然资源和规划局“三调”图斑数据截图及土地性质说明复印件3份、旌德县自然资源和规划局《责令改正违法行为通知书》（旌自然资规执责改〔2025〕8号）及送达回证复印件3份、责令改正违法地块照片复印件2张、申请人提供的《土地流转协议》复印件4份、询问笔录复印件4份、XX食品有限公司申请行政复议地块现场图片10张。

经审理查明：旌德县XX食品公司，统一社会信用代码9134182573497XX（1-1）。公司主要经营茶叶、菌类产品、土特产品生产销售；禽类产品销售；茶叶、菌类种植等。“安徽XX旅游观光园”系旌德县XX食品有限公司投资项目，现已终止经营。

2009年3月旌德县XX食品公司与庙首镇XX村村民郑XX、范XX户签订土地流转协议，取得郑XX户承包土地1.14亩（其中坡地0.04亩、水田1.1亩）、范XX户承包土地0.6亩（其中坡地0.1亩、水田0.5亩）的经营权。2010年1月旌德县XX食品公司与庙首镇XX村村民伍XX户签订土地流转协议，取得伍XX户承包土地2.33亩（其中坡地0.33亩、水田2亩）的经营权。    

2025年7月29日旌德县XX食品公司的委托代理人赵XX以个人名义，通过信访途径向庙首镇人民政府提出申请，希望政府可以帮忙解决安徽XX旅游观光园荒芜土地平整复垦许可。2025年12月30日庙首镇人民政府作出《依法履职情况答复书》（庙访〔2025〕17号）告知申请人，目前暂无该业务的专项行政许可事项。

旌德县XX食品公司确认，请求给予平整复垦许可的安徽XX旅游观光园部分荒芜土地的具体范围，位于其流转的郑XX、范XX、伍XX三户承包的土地内。申请人在补充意见中进一步明确，请求主管部门给予其位于XX项目西边坑塘水面的平整许可，XX项目西边坑塘水面在其原请求范围之内。

另查明，旌德县XX食品公司计划用于XX项目西边坑塘水面土地平整复垦的弃土，主要为砂场砂石加工尾泥。土地所有权人和承包权人明确表示，不同意在其土地上堆土，改变土地性质。2025年8月19日旌德县自然资源和规划局作出《责令改正违法行为通知书》（编号：旌自然资源执责改〔2025〕8号），认定申请人在庙首镇XX村竹园组安排砂石、加工厂尾泥等弃土压占土地，造成约9924.9平方米耕地（属永久保护区）破坏的行为违法，责令其在30日内改正，并按照国家规定负责复垦，逾期不改正将依法追究法律责任。

上述事实有营业执照、法定代表人身份证、关于安徽XX旅游观光园区建设项目开展前期工作的函（发改投资〔2013〕183号）、关于要求对安徽XX旅游观光园区建设项目进行项目规划预审的函（庙镇〔2013〕59号）、关于安徽XX旅游观光园区建用地预审的函（旌国土资预审〔2013〕28号）、安徽XX旅游观光园建设项目建议书、依法履职情况答复书（旌文旅〔2025〕17号）、旌德县自然资源和规划局“三调”图斑数据截图及土地性质说明、旌德县自然资源和规划局《责令改正违法行为通知书》（旌自然资规执责改〔2025〕8号）及送达回证、责令改正违法地块照片、XX食品有限公司申请行政复议地块现场图片、土地流转协议、关于旌德县XX食品有限公司安徽XX旅游观光园建设项目备案的通知、旌德县人民政府行政复议听取意见笔录、旌德县企业投资项目备案表、平整土地种植山桐子项目位置图等证据证实。

本机关认为：《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《土地复垦条例》第三条规定，生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。自然灾害损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。第五条规定，国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监督管理工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例的规定和各自的职责做好土地复垦有关工作。法无授权不可为，行政职权必须基于法律的授予。申请人旌德县XX食品有限公司向被申请人旌德县庙首镇人民政府申请，请求给予旌德县XX食品有限公司位于XX项目西边坑塘水面的平整复垦许可，旌德县庙首镇人民政府不具备案涉事项的法定许可或审批权限，无权作出审批决定。申请人所称“鱼塘及部分林地被XX项目土地平整水土流失覆盖，苗木被泥沙覆盖死亡，水塘也被泥沙填埋，丧失养鱼功能”，如果情况属实，应当由毁损土地责任人XX公司负责复垦。申请人作为经营权人，可以向有关主管部门投诉举报，并可以向XX公司主张民事权利。

《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条第一款规定，农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。农业用地包括耕地、园地、林地、牧草地、养殖水面、坑塘水面、农田水利设施用地，以及田间道路和其他一切农业生产性建筑物占用的土地等。经调取旌德县自然资源和规划局“三调”图斑数据与土地利用现状图比对核实，案涉“安徽XX旅游观光园”范围内土地，涉及耕地、林地、坑塘水面。土地经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。申请人应当全面履行土地流转协议，严格按照相关法律法规的规定行使土地经营权，不得用砂场砂石加工尾泥等工业固体废物填埋坑塘水面，改变土地用途，破坏生态环境，造成土地破坏。擅自改变土地的农业用途，给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境的行为，依法应当承担民事责任、行政责任，甚至刑事责任。

综上，申请人旌德县XX食品有限公司请求被申请人庙首镇政府给予“土地平整复垦许可”，被申请人庙首镇政府没有“土地平整复垦许可”的法定职权，依法应予驳回申请人的行政复议请求。

依照《中华人民共和国行政复议法》第六十九条的规定，本机关决定：驳回申请人的全部行政复议请求。

申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起十五日内依法向旌德县人民法院提起行政诉讼。

行政复议员      张迪泓

                      行政复议员      侯卫琼

                      行政复议员助理  张  信

二〇二六年四月二十二日