为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，国务院于2011年1月21日公布施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，以下简称《条例》），对拆迁补偿、公共利益的界定、征收程序、强制搬迁等内容都作出了明确规定。

一、背景和目的

房屋，人的安身之本；住宅，老百姓的栖身之所，公民合法的私有财产理应受到保护。《条例》出台以前，我国一直在沿用旧有的《城市房屋拆迁管理条例》。这部条例1991年出台，2001年修改。2007年10月1日，物权法正式施行，明确界定了公民私有财产权与国有、集体财产权的平等主体地位。旧有的《城市房屋拆迁管理条例》因与物权法有关规定不符，面临停止执行。

由于我国《土地管理法》及《实施条例》对集体土地的征收尤其是补偿程序偏重于对农用地的考虑，而原《城市房屋拆迁管理条例》又明确表示仅调整国有土地上的房屋拆迁活动。在实践中，大量存在的“城中村”拆迁问题成为法律的真空地带，甚至有个别城市自行制定了既无须依据《土地管理法》进行征收审批和补偿，也不按照国有土地房屋的市场价标准进行补偿的“独特的”“集体土地房屋拆迁制度”，造成了大量社会矛盾。关于公共利益的界定问题，也是人们关注的一重大问题，从世界各国立法结合我国实践分析，界定公共利益必须恪守狭义原则，我国实践中遇到的问题如“国家机关办公用房建设、营利性公共事业”是否属于公共利益？在《条例》出台之前，无法对上述问题进行明晰。

《条例》的草案于2010年1月29日和2010年12月15日两次向社会公开征求意见，这被认为是值得载入史册的日子。征求的意见中，各界普遍关注的焦点问题，也正是民众所关切的热点，如是否应涵盖宅基地上房屋的征收、公共利益的界定等问题。纵观第一、第二次征询意见的草案及新出台的《条例》，我们可以发现，旧的《城市房屋拆迁管理条例》已经被证实不符合我国当前的社会与经济发展需要，到了非改不可的地步。而《条例》是适应我国当前社会与经济发展要求的，是新世纪和谐社会必然会产生的，代表着私权、公权及相关商业利益在内的各方的统一的成果。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》自《条例》公布实施之日同时废止。

二、主要内容和彰显的亮点

《条例》分为五章，共三十五条，主要对征收决定、补偿、法律责任等内容作出详细规定。其立法指导思想包括：一是统筹兼顾工业化、城镇化建设和土地房屋被征收群众的利益，努力把公共利益同被征收入个人利益统一起来。二是通过明确补偿标准、补助和奖励措施，保护被征收群众的利益，使房屋被征收群众的居住条件有改善、原有生活水平不降低。三是通过完善征收程序，加大公众参与，规定禁止建设单位参与搬迁，取消行政机关自行强制拆迁的规定，加强和改进群众工作，把强制减到最少。另外，《条例》的立法理念与设计思路，也充分彰显了其亮点。

（一）责任主体明确

《条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”这意味着公益性征收、补偿的主体只能是政府，而不再包括开发商。《条例》将旧的拆迁许可证的方式废除，所有的国有土地上房屋征收行为都变为政府行为，政府对此负责。被征收入对政府的征收决定不服的，既可以进行行政复议，也可以进行行政诉讼。对于征收责任主体，《条例》规定是非常明确的，这样不仅加大了政府的责任，在出现问题时候政府也会更谨慎地对待房屋征收与补偿工作。

（二）公共利益界定明确

《条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”同时第八条以列举的方式将“公共利益的需要”界定了六种情形，一定程度上改变了过去旧法规对公共利益的笼统界定，对“开发商和地方政府合谋进行商业开发拆迁、权钱交易”等情况造成的恶劣社会影响有所避免，这也标志着“官商合谋”、征收与商业开发征收混为一谈的拆迁模式已成为历史。另外，公共利益的界定，排除了“国家机关办公用房建设的需要”，也就是说，个别政府及部门的领导想为自己单位盖楼也不能征收老百姓的房子。

（三）征收争执可提交司法裁决

《条例》第十四条规定：“被征收入对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”这不仅突破了以往只能对补偿、安置提起复议或诉讼的局限，而且改变了过去旧法规设置的拆迁行政裁决方式。因为《条例》规定政府是做出的征收决定的主体，政府自己不能再作任何的行政裁决，只能由上级政府监督或者法院的裁判。

（四）注重民意和社会效果

《条例》规定，制定补偿方案应当广泛征求社会公众意见。因旧城改建需要征收房屋，多数被征收入认为征收补偿方案不符合规定的，政府应当组织由被征收入和公众代表参加的听证会，并修改方案。政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；被征收入数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。这些规定对比过往的立法，都体现了一个共同的特点，房屋征收与补偿工作是一种有社会影响力的工作，重视被拆迁人和公众的意愿是关键。同时，重视社会和公众权利也显示出我国立法水平的逐渐提高。

（五）废除行政强制拆迁

《条例》规定：“被征收入在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”在过去，行政机关委托相关企业来搬迁的情况时有出现，企业为了实现经济利益，强制搬迁过程的不规范会导致一些恶性事件的发生。而今将政府的征收决定提交法院来判决，此举为强制征收设置了一道屏障，通过司法程序的设置，更好地保障群众合法权益，把风险降到最低，近年来相关恶性强拆事件将会得到缓和。

（六）征收补偿范围明确

《条例》规定，对被征收入的补偿包括被征收房屋价值的补偿、搬迁与临时安置补偿、停产停业损失补偿和补助、奖励。对被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产的市场价格。对符合条件的被征收入除给予补偿外，还要优先给予住房保障。由此可见，《条例》重视对被征收入的补偿，争取使被征收入满意的基础上实施征收，这样一方面可减轻被征收入以往对低补偿拆迁的抵触情绪，一方面也可减轻征收工作的阻力。另外，以市场价格作为补偿标准，使得被征收入的基本利益得到保障。

（七）房屋征收排除商业利益参与

《条例》规定，承担房屋征收与补偿工作的单位不得以营利为目的，并禁止建设单位参与搬迁。由于政府是房屋征收的主体，房屋征收是为了公共利益而进行的，那么就不能允许商业利益参与其中，不能使个别人为了商业利益侵害被征收入的权益，从中渔利。而且《条例》中规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。即使申请法院强制执行搬迁，申请书也应当附上补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋的地点和面积等材料，这体现了最大程度上的公开透明。“先补偿、后征收”作为一个原则，通过禁止性规定规范搬迁活动，不仅强化了对被征收入权益的保护，同时还有助于维护社会稳定。

（八）违法建筑不予补偿

《条例》第十六条规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。”《条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”该条规定终结了一直以来补与不补的争议。另外，《条例》明确，征收房屋应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该规定一方面表达了，地方政府和房屋征收部门不能仅凭自己的意愿就作出征收房屋的决定，也要符合城乡规划，不符合城乡规划的房屋征收决定是违法的；另一方面也要求了相关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的要依法予以处理。《条例》的规定在一定程度上限制了地方政府任意征收房屋的权力，保障被征收入的权利，也为国家统一进行城乡规划作了铺垫。

（九）提高细则制定权限等级

《条例》第十八、二十、二十三条均有规定，关于一些实施细则的制定权限，都赋予了省、自治区、直辖市一级的政府，包括对被征收入给予住房保障的办法、对房地产价格评估机构具体选定办法、对因征收造成停产停业损失的补偿办法等。这些关键性办法的制定权限提高到省一级政府，体现了国务院对房屋征收工作的重视。

（十）野蛮拆迁可被追究刑责

《条例》第四章详细规定了相关法律责任，相关行为如构成犯罪的均要依法追究刑事责任。如工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行《条例》规定的职责、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的；采取暴力、威胁或者违反规定采取非法方式迫使被征收入搬迁的；采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作的等；上述情形如构成犯罪都要依法追究刑事责任。